广东省高级人民法院司法委托管理办公室 郭柏林
|
司法委托拍卖是我们国家法律法规规定的一项重要的执行措施。在人民法院涉讼资产执行中，法院通过委托拍卖机构强制拍卖被执行资产，并以拍卖价款清偿被执行人的债务，实现申请执行人依生效法律文书所享有的合法权益。这不但有效地提高了法院的执行能力，盘活了大量涉讼资产，而且促进了司法廉政建设和社会的和谐稳定。根据中国拍卖行业协会的统计，近年来拍卖机构接受人民法院的委托，拍卖被执行资产年成交额均达到600亿元以上，占全国拍卖业份额的20%以上。这表明，司法委托拍卖已经成为我国拍卖业的重要业务之一，并且成为人民法院民事执行工作中不可或缺的重要措施。因此，认真总结近二十年来司法委托拍卖的实践经验，认识司法拍卖与商业拍卖的区别和联系，进一步探索司法拍卖的规律，完善司法拍卖的机制，规范司法拍卖的行为，是非常必要的。
一、司法拍卖和商业拍卖都必须遵循拍卖的一般规律。
1997年开始实施的《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）规定：“拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。”这个定义包括两层基本含义：一是公开竞价，二是价高者得。
司法拍卖和商业拍卖，均为拍卖交易方式，其目的都是为了实现资产的变现，因而都必须遵循拍卖的一般规律。《拍卖法》作为国家在拍卖领域具有最高效力的法律规定，对所有的拍卖活动都有涵摄力。也就是说，司法拍卖和商业拍卖都必须统一在《拍卖法》规范下进行，都必须遵循拍卖的一般规律。
司法拍卖和商业拍卖其隐名交易的原则和竞价形式是一致的，二者同属拍卖的范畴，没有本质区别，都具备拍卖的基本功能和特点。也就是说，二者都要经过“公开竞价”，即经过公告、标的展示、拍卖师主持拍卖会、竞买人轮番出价等环节；二者都须达到“价高者得”，即通过拍卖会竞价追求标的物价值最大化，最后签订成交确认书，达到资产变现结果。所以，两者在拍卖原则、规则、步骤等方面是一致的。其一般规律是：
1、在拍卖活动中，由委托人、拍卖人和竞买人（买受人）三方组成，缺一不可。拍卖人充当中介，由其组织拍卖会，通过拍卖师主持拍卖决定买受人。
2、拍卖活动全过程接受社会大众的监督，当事人受交易规则及法律法规的约束，通过群体竞价形成交易价格，有公认的成交方式和标准，法律上一般称此为公卖。
3、可供拍卖交易的标的物种类也比普通的商品种类范围更广，拍卖对当事人身份要求更严格，拍卖活动必须由依法设立的拍卖机构和国家注册拍卖师主持。
司法拍卖实际上是在实施涉讼资产强制执行中，提供一种由拍卖机构按市场规则运行并且能够充分体现公开、公平、公正和诚实信用原则的机制。正是拍卖的本质属性和一般规律，保证了司法拍卖的公开、公平、公正，有效地提高了法院的执行能力，有力地促进了司法廉政建设，改变了由人民法院本身从事商业行为的尴尬局面。
同时通过司法委托拍卖，还可以充分发挥拍卖机构的优势：
一是通过拍卖公告和拍卖机构的信息网络，大大拓宽招商渠道，有利盘活涉案执行资产，提高执行结案率；
二是发挥拍卖机构专业人才多、拍卖操作规范的业务素质和能力，为委托人和竞买人提供良好服务，同时维护当事人的利益；
三是通过委托拍卖机构居中操作，既体现了执行财产变现的阳光透明，又使法院规避了相应的道德风险，有利于法院维护社会正义、公正执法。
因此，2005年1月1日起实施的《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》中正式提出“人民法院拍卖被执行人财产，应当委托具有相应资质的拍卖机构进行”。这成为司法委托拍卖有力的法律依据。
二、司法拍卖具有别于商业拍卖的特殊性。
司法拍卖也就是我们通常所说的强制拍卖，是人民法院根据法律规定，在执行程序中，以强制手段将被查封、扣押、冻结的涉案财产或者财产权利,通过拍卖方式转让变现，实现申请执行人债权的司法执行措施。这就决定了司法拍卖除了必须遵循拍卖的一般规律，还有区别于商业拍卖的一些方面：
第一，拍卖的标的物不同。商业拍卖的标的物是委托人对其拥有所有权的财产；而司法拍卖的标的物则是被执行人不具有完全所有权的财产，即对该财产不具有最终处分权，主要包括法院已查封、扣押的财产，已设置抵押权的抵押物，以及经核资、清产的破产财产等。同时，法律明确规定司法强制拍卖的财产范围必须是债务人应当履行债务部分的财产，即拍卖标的物的价值与应履行债务数额大致相当。《民事诉讼法》第203条第1款规定：“被执行人未按通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。”
第二，拍卖目的不同。商业拍卖是基于委托人的某种经济目的，根据自己意愿决定；而司法拍卖则是为了执行法院生效的法律文书，以及国家主管机关的决定等。这些生效的法律文书是产生强制拍卖法律关系的法律事实，最终目的是迫使财产所有人履行给付金钱的义务。
第三，拍卖当事人不同，商业拍卖的出卖人是财产所有人，拥有自由转让、处置自己财产的决定权利；司法拍卖只能由人民法院决定财产的转让、处置，而不是财产所有人，因为此时财产所有人对该标的物已不具有处分权，这项权能因查封、扣押等执行措施或财产保全措施的实施，已法定地移转于人民法院。相对于作为拍卖委托人的人民法院来说，拍卖标的物所有人只是与拍卖结果有利害关系的第三人。
第四，效力不同。商业拍卖只是平等民事主体之间出让财产所有权的一般民事行为，如没有特殊的法律规定，只要符合民法基本原则即告成立；而司法拍卖是一种执行行为，须依照民事诉讼法或其他专门法规定的程序进行，不论拍卖标的物所有人是否出于自愿。可见，司法拍卖已被赋予了国家强制力，因而其效力要比一般商业拍卖强。
根据上述司法拍卖和商业拍卖的各项区别，我们可以看出，司法拍卖相对于商业拍卖，具有其自身的特性：
一是具有国家强制性。在司法拍卖中，对被执行财产的拍卖是由人民法院根据国家赋予的执行权而强制进行的，被执行人是否同意不影响拍卖的进行，它体现了国家意志对当事人意志的干预和强制。
二是具有标的的非自有性。在执行程序中，司法拍卖的不是法院的自有财产，而是被执行人的财产，具有标的的非自有性特点。
三是具有主体的特定性。在司法拍卖中，委托拍卖合同的双方主体都是特定的，即一方是人民法院，另一方是拍卖机构。
四是具有目的利他性。在司法拍卖中，法院强制拍卖被执行财产，其目的不是通过拍卖为自己营利或实现其自身的经济目的，而是一方面实现申请执行人的债权，另一方面，充分保障被执行人的合法权益。通过拍卖，实现被执行财产价值的最大化，维护申请执行人和被执行人的利益。
五是具有权利义务的不对等性。在司法拍卖中，拍卖当事人即人民法院和拍卖机构虽然相互享有权利、承担义务，但相比而言，法院比拍卖机构享有较多的权利、承担较少的义务，它们之间的权利义务是不对等的。司法拍卖本身的性质和特点决定了法院在其中居于主导地位，法院决定着拍卖程序的全过程，而拍卖机构则不享有同样或类似的权利，是协助执行人。
另外，司法拍卖对程序有明确的规定与要求，如拍卖前的价格评估、拍卖机构入围、拍卖委托、竞买人条件、保留价确定、拍卖标的的展示与公告、预交竞买保证金、拍卖程序、佣金收取、拍卖次数、优先购买权等在相关的规定与司法解释中都做了详细的规定，具有其鲜明的特点。
三、我国现行司法委托拍卖制度规定的几项原则。
我国现行的司法委托拍卖制度，是经过近二十年的探索、实践，不断总结经验、改革创新、逐步完善的。
1991年4月9日颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第223条作出了“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产”的规定。首次确定人民法院可以采用拍卖的方式来处置被查封、扣押的财产，确立了法院的强制拍卖权。
1998年7月18日起正式施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第46条作出了“人民法院对查封、扣押的被执行人财产进行变价时，应当委托拍卖机构进行拍卖。财产无法委托拍卖、不适于拍卖或当事人双方同意不需要拍卖的，人民法院可以交由有关单位变卖或自行组织变卖”的规定。为拍卖企业全面介入司法委托强制拍卖奠定了法律基础。拍卖这一形式在强制执行中逐步被广泛接受而发展起来。
2001年颁布了《最高人民法院关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》，作出了“人民法院执行股权，必须进行拍卖”和“对股权拍卖，人民法院应当委托依法成立的拍卖机构进行”的规定，首次提出人民法院执行股权应当委托依法成立的拍卖机构进行拍卖。
2005年1月1日起实施的《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》，正式提出“人民法院拍卖被执行人财产，应当委托具有相应资质的拍卖机构进行”，同时对民事执行中的拍卖、变卖提供了可行的操作规定，使拍卖机构在民事诉讼执行程序中的拍卖活动有章可循。
2009年再次颁布《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》，对包括人民法院委托评估、拍卖、变卖工作的管理、协调部门，评估、拍卖机构名册的编制及机构的选择方式等做出了具体规定，进一步推进了司法委托强制拍卖的规范发展。
2011年8月16日通过的《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》（法释[2011]21号）对信息化社会下人民法院正确处理司法委托拍卖中遇到的新情况、新问题，进行了明确和解释，使司法委托拍卖工作进一步适应社会信息技术的飞速发展，切实依法维护当事人的合法权益。
应该说，我国现行司法委托拍卖的法律、法规制度是系统的、完善的，也是行之有效的。这些法律、法规的颁布、施行，保证了我国司法委托拍卖依法进行和规范操作。
我国现行司法委托拍卖制度规定。概括起来有以下原则：
1、拍卖优先原则。最高人民法院的司法解释明确规定：人民法院对查封、扣押的被执行人财产进行变价时，应当委托拍卖机构进行拍卖。财产无法委托拍卖、不适于拍卖或当事人双方同意不需要拍卖的，人民法院可以交由有关单位变卖或自行组织变卖。把拍卖作为首选的处置方式。
2、随机选择拍卖机构原则。近年来，司法拍卖中选择委托拍卖机构的通行作法是，人民法院先编制一个具有相应资质和入选条件的年度司法委托拍卖机构名册，然后在这个名册内采用抽签或者随机摇号的方法选择拍卖人，这一方法通常被称作“先入册、后摇号”。这有效地防止拍卖机构的无序竞争和商业贿赂的发生。在2011年通过的司法解释中，虽然明确“人民法院不再编制委托评估、拍卖机构名册”，但依然保留“人民法院采用随机方式确定评估、拍卖机构”。实践证明，实施随机选择拍卖机构后，再没有发生拍卖机构无序竞争、违规争取标的的现象。
3、及时拍卖原则。拍卖人接受委托后，根据人民法院的要求在规定的时间内发布拍卖公告，并及时将司法委托的强制拍卖转化成了市场形态下的商业运作，按照《拍卖法》的规定程序进行操作。在规定时间内未能拍卖成交的，法院将按照规定把标的收回，重新处理，以保证被执行标的的快速变现，提高执行效率。
4、拍卖前先评估原则。人民法院在拍卖前将拟强制执行的涉案资产，委托具有相应资质的资产评估公司进行独立评估，评估结果经涉案当事人认可，并作为确定拍卖标的保留价的依据。拍卖标的保留价予以保密。
5、拍卖穷尽原则。司法强制拍卖的最终目的，是以拍卖被执行人的资产清偿债务，由此，司法拍卖必须通过一次或多次拍卖运作以最终实现变现。
6、委托拍卖与执行工作分离的原则。规定委托拍卖工作由司法司法辅助部门统一管理、协调，对拍卖机构强制拍卖的操作进行全程监督，公告法院监督电话，受理社会投诉等等，在执行部门与中介机构之间建立了“隔离墙”、“防火墙”，有效预防了法院委托拍卖工作腐败现象的发生。
司法委托拍卖的以上原则，有效地保证了司法委托拍卖的公开性和专业化的统一、公平性和高效率的统一、公正性和竞争性的统一。用公开、透明的方式处置涉案财产，也有效的推进了法院系统的廉政建设，遏制了部分法官的腐败行为，得到了社会各界，包括人民法院和拍卖企业的一致认可。
四、完善司法委托拍卖制度的思路。
司法委托拍卖是随着我国市场经济的发展，以适应司法改革的需要产生和发展的，可以说，这是一项具有中国特色的司法创新。由于实施时间尚短，有的做法还在探索中，因此在其实施的过程中，必然会有一些不足，也会听到一些不同的声音。我们认为，如何完善司法委托拍卖制度，需要解决以下两个主要问题：
1、完善司法拍卖委托管理机制，实现审判执行与委托拍卖的分离。
多年来，最高人民法院治理司法拍卖存在问题的主要思路，基本可以归结为分割执行拍卖权力，进而公正行使执行机构在执行拍卖中的权力。有一些人认为，由于拍卖机构介入司法委托拍卖，导致一些法官产生腐败行为。实际上，这是一种误读。在我国，拍卖和拍卖机构正是伴随着市场经济对“公开、公平、公正”交易方式的呼唤而恢复发展的。在司法拍卖的实践中，正是由于拍卖机构这个中介机构的介入，为司法委托拍卖设置了一个屏障，规避了人民法院法官的道德风险。诚然，在司法委托拍卖早期，确实发生个别法官索贿受贿的现象，有个别拍卖机构的业务人员为取得拍卖委托标的而违规受查处。但这些多是陈年积案，也就是在司法委托拍卖尚不规范、相关制度和规定不健全的背景下发生的。因此，这说明了问题的病根在于拍卖委托管理机制不完善。解决问题的根本办法，也应“对症下药”，解决司法拍卖委托管理机制问题，实现审判执行与委托拍卖分离。
2005年1月1日实施的《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》本着审判、执行与委托拍卖分离的原则，作出一系列的规定，以确保司法公正，保护当事人合法权益。2007年3月广东省高级人民法院成立司法委托管理办公室，并要求全省各级人民法院也成立相应专门机构及人员；2009年制订了《广东省高级人民法院关于司法委托拍卖工作细则》，全省各级人民法院也制定了对外委托拍卖管理的相应规定，如成立摇珠小组，由法院司法委托管理室主持、本院监察室实施监督、入册拍卖机构轮流派代表亲自操作摇珠机选定拍卖机构和拍卖标的等。。自从2007年成立专门机构及人员实行新规定以后，广东省各级人民法院系统和拍卖机构再没有发生司法拍卖委托违规的现象。
在2011年新颁布的《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》中，在总结多年来司法委托拍卖经验的基础上，进一步规定了“通过四个统一，实现审判执行与委托拍卖分离”的做法。也就是统一管理部门，由司法辅助部门统一负责对外委托拍卖，作为拍卖机构与审判、执行部门的中间协调部门，隔断执行员与拍卖机构的关联，作为法院统一对外委托的窗口；统一资质标准，由政府有关部门评定的具有司法拍卖资质的拍卖机构均可进入司法拍卖；统一随机方式，原则上由中级以上人民法院采用随机方式确定拍卖机构，根据本地实际情况统一实施对外委托；统一拍卖场所，涉诉国有资产通过省（市、自治区）级以上国有产权交易机构的电子交易平台进行竞价，证券类通过证券交易所来实施；其他司法委托拍卖则纳入拍卖机构统一的拍卖平台进行。相信通过“四个统一”，实现审判、执行与委托拍卖的分离，将使人民法院司法拍卖委托管理机制更为完善，司法委托拍卖工作更加规范。
2、尽快建设统一的拍卖公共平台，而不宜“一风吹”通过行政指定司法拍卖进入地方产权交易所。
随着信息技术的飞速发展，一些地方探索在司法拍卖中借助网络交易平台，使拍卖标的信息公开程度更高，交易价格最大化。如何适应社会信息化发展的需要，尽快建设统一的拍卖公共平台，已经成为目前司法委托拍卖创新、改革的发展方向。这里说的“统一的拍卖公共平台”，就是相对于拍卖机构在各自拍卖场地组织拍卖活动的传统运作模式，而把拍卖活动置于更集中、更公开的场地或网络系统进行运作的平台。
其实，建立统一的拍卖公共平台，2009年10月开始广东省佛山市中级人民法院实行涉案财产拍卖现场会统一管理，取得了较好的法律效果和社会效果。其基本做法是：一、拍卖现场会统一在法院办公楼举行；二、拍卖保证金由执行法院统一管理；三、法院收取少量拍卖场地使用费并上交财政。其成效：一是拍卖秩序明显好转；二是拍卖成交率和成交价格明显提高；三是拍卖相关各方满意度提高。近年来广东省高级人民法院为规范全省各级人民法院司法委托拍卖信息在“广东法院网”上公开披露，已经在江门市二级法院作为试点，取得了良好效果。
又如，广东省东莞市拍协的集中拍卖中心的做法是，从提升技术能级入手，开发了“阳光拍卖信息系统”，使之成为公共资源（公物、司法委托拍卖）网络拍卖平台。其功能涵盖网上信息（公告）发布、网上工商报备、网络与拍卖现场同步竞价、拍卖活动远程视频实时监控和企业经营信息统计等五个方面。这个网络系统作为信息量更大、更公开、透明的拍卖运作平台，经试运行，其效果明显。
建立拍卖公共平台可以相对集中，但不能垄断。目前有的地方以行政指令统一规定司法委托拍卖进入产权交易所的做法，就引来社会极大争议。如其做法存在着产权交易所在司法拍卖中主体地位不明、权利与义务不分且无需担当行为责任的严重法律问题，容易造成拍卖机构与产权交易所双方法律地位和法律责任不清，给司法拍卖活动造成混乱；另外还有以行政手段与民争利之嫌。这应引起有关部门关注。
实际上，上述的佛山模式、江门模式、东莞模式的经验已经成熟，如能在明年开始向全省各级人民法院推广实施，这样一来，将有利于提升拍卖机构在司法拍卖的服务能级，扩大信息和公告发布范围，提高招商力度和拍卖成交率，促进拍卖当事人权益最大化；有利于净化拍卖环境，规范拍卖经营活动，有效地杜绝拍卖过程中可能出现的恶意串通、操作不规范、监管不到位等问题；有利于加强行业监管，促进行业诚信建设，满足司法拍卖公平、正义的需要。使信息披露更公开、广泛、详细、准确、透明性强，规范了司法委托拍卖活动，便于加强管理，堵塞“漏洞”防止暗箱操作，可以使涉讼资产处置交易价格最大化；从制度上进一步确保司法委托拍卖活动透明、公开，充分体现司法公开向阳光司法纵深发展，也使到司法委托拍卖“公开、公平、公正”更加充分的得到体现。
（载于《人民法院》杂志2011年第三期）
|
| 日期：2011-12-16 来源/出处：载于《人民法院》杂志2011年第三期 |
